新农村建设之法律促进
陈娴灵（湖北经济学院，湖北武汉 430205）
摘要：新农村建设的面临时代背景和法制环境，要求从一开始就必须把与新农村相适应的法制建设摆在突出位置。新农村之“新”，关键在于通过新的法律与制度，把农村、农民、农业重新植入一个新的法律环境和制度环境中，并以法律和制度保障新农村获得更多的发展空间与发展动力。必须从稳定农村基本经营制度、完善农村法制体系、提高农民法律素质、改进农村法律服务等方面着手，为新农村建设提供法律保障与助力。
关键词：社会主义新农村 农业法 农村基本经营制度 农民权益
建设社会主义新农村，是我们党在深刻分析当前国际国内形势、全面把握我国经济社会发展阶段性特征的基础上，从党和国家事业发展的全局出发确定的一项重大历史任务。新农村建设，是在依法治国、加入WTO情况下、在农民法制意识不强、法律素质不高的现状下进行的。这一客观背景，使新农村建设从一开始就必须正视现实、面对现实，把与新农村相适应的法制建设摆在突出位置。
一、新农村对法制建设的迫切需求
党的十六届五中全会提出，要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”目标和要求，扎实推进社会主义新农村建设。从这“二十字要求”可以看出，新农村涵盖农村经济、政治、文化和社会发展的方方面面。因此，新农村的“新”，就在于农村经济社会全面发展，就在于农村生产生活条件和整体面貌的全面改善，就在于农村民主法治建设和精神文明建设协调发展。
众所周知，法律具有的引导性、前瞻性、公平性、强制性和惩戒性。在社会主义新农村建设中，法制具有不可替代的作用。邓小平同志曾经指出：“搞四个现代化一定要有两手，只有一手是不行的。所谓两手，即一手抓建设，一手抓法制。”这一论述对建设社会主义新农村具有同样重要的指导意义。经济基础与上层建筑决定与被决定、作用与反作用的关系，决定了新农村建设既是一个经济发展的过程，同时也是一个政治、文化与之相适应的协调发展的过程。因此，法制作为上层建筑的重要内容，既是促进社会主义农村的重要保证，同时，也是社会主义新农村建设不可分割的重要组成部分。法制建设同社会主义新农村建设是紧密相联、不可分割的。社会主义新农村建设的进程，本身就是一个农业法制不断完善、发展的过程。是否具备比较完善的法律制度，是社会主义新农村建设成败的一个重要标志。新农村之“新”，关键还在于通过新的法律与制度，把农村、农民、农业重新植入一个新的法律环境和制度环境中，并以法律和制度保障新农村获得更多的发展空间与发展动力。从一定意义上讲，农村法制建设对社会主义新农村建设具有“指标性”或者“指数性”意义。换句话说，就是只有农业农村法制完备，农民法律意识和法律素质提高，社会主义新农村建设才算真正成功。
其一，依法治国时代下的新农村建设，必须注重加强农村法制建设。当前我们进行的社会主义新农村建设，是在实施依法治国基本方略的新形势下进行的，必须按照法律办事，依法管理，依法推进。各级党委和政府对农村工作的领导方式也应相应地转变，领导农业和农村工作，既要靠政策，更靠法律，并且要善于适时地把党的农村政策上升为法律，使之定型化、法律化，具有强制力和普遍约束力，以增强党的政策的连续性、稳定性和权威性，形成政策与法律的良性互动机制。
其二，从农村改革发展的历史进程看，也必须注重农村法制建设。我们党领导全国农民从上世纪８０年代开始，在中国农村推行了一系列重大的社会变革，开始了党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造。其特征之一就在于将农村各项事务纳入法制化、规范化、程序化的管理轨道，逐步形成一套民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的制度及运行机制，实行依法建制、以制治村，推进基层民主制度化、法律化的进程。巩固和发展这些宝贵的成果和经验，是社会主义新农村建设的重要基础。
其三，从国外保护和支持农业农村发展的经验看，加强农村法制建设也是通行做法。世界上很多国家，都比较重视通过立法来保护和支持农业的发展。目前美国有８０多部、日本有２００多部农业方面的法律，印度、越南也将农业改革和新体制的建立纳入法制化轨道。法国也在农业高度发达的背景下，于１９６０年制定了《农业指导法》，其主导思想是：保证农业与其他产业的平等，消除农民与从事其他行业人员在收入上的差距，使农民公平地分享经济发展所带来的利益。日本、韩国等东亚国家则在工业高速增长、农业相对萎缩、工农业比例严重失调的情况下，于６０年代初开始，先后制定了农业基本法，其目标在于提高农业劳动生产率，增加农产品供给，促进工农业协调发展。
其四，从当前农村的法律现状看，迫切需要加强农村法制建设。改革开放近30年来，经过大规模的普法教育，广大基层干部和农民学到了一些法律知识，法律意识、法制观念有了一定程度的提高，农民维护自身合法权益意识的普遍觉醒。但是，我国农村人口多，地域广，发展不平衡，一些地区经济、文化条件比较落后，农民法制观念淡薄、法律素质偏低、农村依法管理能力弱化、依法建制不完善的问题仍然十分突出。不少农民没有走出文盲加法盲的行列，特别是在他们遇到维权和用法的事务时，缺少用法来解决问题的概念或不知怎样用法来解决，导致各种矛盾纠纷和违法犯罪现象时有发生，给农村社会稳定、经济发展带来严重危害。同时，近几年来我国农村有些地方，家族、宗法恶势力有所抬头，地下“六合彩”、封建迷信等社会丑恶现象死灰复燃，与社会主义新农村的要求极不相称。加强三个文明建设，清除农村丑恶现象，树立社会主义的新风尚，推进社会主义新农村进程，亟需加强法治。
二、稳定农村基本经营制度
在推进社会主义新农村建设中，由于开展小城镇建设、村落规划与建设、道路及其他公共设施建设必然要涉及农民的土地问题，必须处理好新农村建设与稳定农村基本经营制度的关系。
其一，一定要慎重征用农民土地。农民问题始终是中国革命和建设的根本问题。农民问题的核心又是土地问题。土地既是农业最基本的生产要素，又是农民最基本的生活保障。我国目前有13亿人口，其中9.4亿为农业人口，有约2.5亿个农户单位，而耕地面积已经减少到18.4亿亩，户均耕地面积只有7亩多，全国人均耕地面积只有1.4亩多，仅相当于世界平均水平的40%，更远远低于欧美国家的平均水平。所以，现阶段土地对于农民来说不仅是生产资料，更是基本生活保障。保持党的农村基本政策长期稳定，关键是稳定和完善农村土地承包关系，这是党的农村政策的基石，也是新农村建设必须遵循的重要方针。目前家庭联产承包责任制是我国农业经营的最基本的形式，土地是农民重要的基本生活来源。如果农民丧失土地，很有可能致使其生存链断裂，危及其生存权和发展权。现在有些地方在对失地农民进行土地货币补偿之后，通过提供劳动技能培训和就业服务，为农民找到新的出路和生存依靠。但是毕竟农民在这一代失去土地以后，其子孙也因此丧失了一个可以赖以生存的基础。所以，一定要慎重对待征用农民土地的问题，绝对不能出现大规模的圈地运动。应该在做好新农村建设的总体规划和各种详细规划之后，建设一步征收一步。而且要在充分尊重农民意愿的基础上，与农民建立关于征地拆迁的协商对话机制。同时，如果动摇了农村基本经营制度的基石，农民的土地承包经营权得不到保障，农民的财产权利受到侵害，必然会影响农民的经济行为，减少生产投入。长此以往，将势必影响到国家的粮食安全。因此，稳定农村基本经营制度，无论从保护农民合法权益，还是从维护国家粮食安全及社会稳定等方面来看都具有极其重大而深远的意义。建设社会主义新农村必须以尊重农民的主体地位为前提，坚持农村基本经营制度不动摇。坚决制止假借社会主义新农村建设的名义大拆大建，大搞土地兼并的行为。类似的问题还有农民的宅基地问题。依照法律规定，经过规定的审批所审批程序，农民都拥有一定的宅基地。宅基地附近往往还有农民的承包地。在新农村建设的村庄整建过程中，有些可能要做相应的调整。由此产生的流转、置换，都会涉及到一系列的法律问题，必须超前对相应的法律程序和法律制度作出规定。必须强调保护农民的合法权益，坚持自愿、依法、有偿、渐进的原则，绝不能搞简单化的“一刀切”。
其二，维护农民土地承包经营权。目前我们所实行的承包经营体制，是把属于农民群众集体所有和国家所有依法由集体使用的农村土地承包给农民，实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。承包的实质就是把土地使用权交给农民。《土地承包法》就是在坚持农村土地集体所有的基础上制定的直接赋予农民土地使用权的法律，这是对党的农村土地承包政策的法制化，是对党的农村土地承包政策的进一步巩固、完善和发展。《土地承包法》把这一方针政策明确为对土地承包经营权的保护，并具体化为国家依法保护农民的土地承包权利、流转权利、收益权利和获取补偿权利等，使农村土地承包政策有了法律保障。这是适应社会主义市场经济和依法治国的要求，一方面使土地承包者的市场主体地位得到确认，家庭承包经营的法律地位有了保证，另一方面也规范了承包当事人的行为，依法保护其合法权益，特别是保护土地承包经营权，从而保证土地承包和土地流转规范有序地进行，进一步巩固家庭承包经营制度。因此，要调动农村参与社会主义新农村建设的积极性，关键要使农民的土地权益得到有效的法律保护，真正给农民吃上“定心丸”，保护他们的积极性，使其增加投入、发展生产，为建设社会主义新农村打下坚实基础。
其三，要妥善处理承包经营中出现的新情况新问题。建设社会主义新农村，必然会遇到许多新问题。农村改革的历史经验告诉我们，要解决好新问题，必须充分发挥广大农民群众的首创精神，鼓励农民以发展生产力为根本出发点探索农村发展的新思路。通过组织创新、制度创新，激发农村的新活力，为新农村建设提供制度保障。从土地承包经营来说，有条件的地方，可以根据农民自愿、有偿的原则依法流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。鉴于农村土地二轮承包是在1997年进行的，当时由于种地少有利润甚至亏本，不少农民外出打工没有参与承包土地，大片的“撂荒地”承包给了种粮大户。现在土地收益大大提高，一些地方农民工返乡要求重新承包土地，出现了种粮大户依据《合同法》保卫自己的土地经营权，失地农户依据《土地承包法》保护自己的土地承包权的“法律打架”局面，影响农村的稳定发展和社会主义新农村建设，必须积极稳妥地处理。
三、完善农村法律体系
十一届三中全会以来，党中央、国务院制定了一系列改革开放、搞活农业和加强农村工作的重大政策，使经济体制改革率先在农村突破并取得巨大成功。伴随着农村经济的发展、改革的深化，农业、农村法制建设有了长足进步。２０年间，我国已先后制定了１０多部调整农村各类社会关系的重要法律，４０多部行政法规以及和农业、农村工作相关的一系列法律法规和地方性法规。一个具有中国特色的农业、农村法律制度框架已初步形成，在一些重要方面做到了有法可依。但是，在建设社会主义新农村的新形势下，农业与农村出现了许多新情况、新问题，而法制建设尚不适应急剧变革带来的复杂局面。
其一，根据新农村建设要求修改完善《农业法》。我国农业法尽管最近一次修改是在2002年，但是近三年来中央连续发了三个“一号文件”，尤其是“工业反哺农业、城市支持农村”方针的提出，标志着我国进入了支持农业、保护农业新阶段。应该适应这一形势的变化，进一步完善我国农业立法。从世界各国现代化进程看，“工业反哺农业、城市带动农村”是一般的规律。与此相适应，作为规范与农业生产经营相关的社会行为的基本法，《农业法》理应在内容和结构上对国家保护、支持农业发展的产业政策做出全面而具体的制度安排。而现行的《农业法》从指导原则、体例结构、以至于具体规范设计上都未能体现这一基本的立法精神。正因为如此，使《农业法》在实施过程中暴露出了一些重大缺陷，比如，对一些经过实践并取得一定社会效果的扶持措施未加规定，各地在实践中均以地方政策为推行依据，导致操作标准和程序千差万别，严重影响到国家扶持的效果。又比如现行法律对政府扶持、保护农业发展的相关责权缺乏有效的监督机制，致使法律中规定的政府责权缺乏刚性约束，影响到农业生产经营者权益的实现。再比如，为体现“工业反哺农业、城市带动农村”的要求，要完善我国农业投资法律制度，明确确立各级人民政府在农业投资方面的责任权限，以及农业投资每一年占财政收入的比例、投资的预算、投资的程序和投资的监督、社会主体对农业投入、农业外资的引入等问题。在世界上基本上每一个发达国家都有一些详尽的关于农业补贴方面的规定，WTO的规则在这方面也有相应的规定，就我国来看，我们在近几年已经搞了三种农业补贴了，一种是关于种粮补贴，第二种是粮种补贴，第三种是购置农机具的补贴。但这些补贴都只是国家的政策，尚未上升为法律层次，其效力往往被打了折扣。为了防止政策在贯彻执行过程中的随意性，要针对我国农业法中未对农业补贴做出任何规定的现状，按照世贸组织农业规则的有关规定，在《农业法》中专列“农业补贴”一章，完善我国农业补贴方面的法律规定，明确规定国家农业补贴的范围、农业补贴的程序，还有农业补贴的标准，以及在农业补贴过程中的监督等方面的规定。为了强化法律监督，农业法中应对法律监督以及合法权益受损的社会主体对责任机关的诉讼机制作出相应的规定，增加农业法的“可诉性”。
其二，健全关于农民工权益保障的法律。鉴于现行的城乡二元结构，相对于城镇居民来说，农民受户籍等限制，在待遇上明显受到限制。尤其是在享受政府提供的公共产品上，绝大多数农民在事实上是不能完全享受到的。农民的权利受限，就意味着发展的机会受限；农民的贫困，在一定程度上就根源于权利的贫困。因此，要调动农民的积极性和创造性，基础性的环节是依法保障农民的“国民待遇”，让农民与市民一样，成为平等的“全权公民”。这是应当确立的一个基本立法理念。考虑到新农村建设过程中农民外出务工经商的必然性，应加大对外出务工经商农民的特殊保护。然而，在现有的法律框架下，外出务工经商农民真正可以选择的权利救济渠道往往非常狭窄，以致经常发生农民工以各种极端方式、依靠私力救济来实现自己的权利的现象，折射出现行法律对这个群体的救济，没有发挥出应有的效能。针对目前公力救济不够、法制不够健全的状况，应该改进公力救济的途径、机制、效率，出台农民工权益保障法，以强化对这个群体的特殊保护。
其三，完善保障农村公共产品供给的相关法律。社会主义新农村，应当是公共产品比较丰富的农村。但在当前的农村，公共产品恰恰非常匮乏。比如基础教育、职业教育、水利设施、公共治安、道路交通、污染防治、人畜饮水、文化生活等等方面，无论是数量还是质量，都无法满足农村社会公众的实际需要。如果要有效地保障这些公共产品的供给，国家除了经济上的投入，还有必要通过法律上的严格规定，明确相关主体在农村公共产品供给方面的法律责任，并制定相应的责任追究制度。
其四，通过法律改革农村的医疗体制。医疗体制改革作为当前的一个引人关注的焦点问题，也应当在社会主义新农村建设的过程中加以通盘的考虑。近年来，农民因病致贫、因病返贫的现象比较常见，国家有必要出台相关的法律法规，通过一系列的奖励机制，比如税收减免、财政补贴等等，鼓励社会各界投资农村医疗。
其五，完善村民自治的相关法律制度，进一步保障村民自治的有效落实。具体地说，应当放手让村民委员会独立处理本村公共事务，将乡镇与村委会的关系，从当前事实上的上下级关系，规范到“指导、支持和帮助”的关系上来；针对当前乡镇政府实际掌控村级事务的情况，还应该制定相关的法规或规章，防止乡镇借“一事一议”的形式向农民乱摊派。此外，还有必要进一步规范“两委会”制度，完善村级办事程序。比如，国家可以制定村务民主化管理的规范性条文，各地方也可以根据本地实际，制定“乡村典章”等示范条文，供各地借鉴参考，逐步完善推广，实现有章理事、“制度治村”。通过这些制度上的创新与完善，促进农村民主政治的健康发展。应根据取消农业税之后乡镇财政的实际情况，修改相应的法规，为适当地减少乡镇政府的事权，改变乡镇政府事权与财权不相称的状况，让乡镇政府从全能型、多功能型转向真正的“有限政府”提供法律依据。
其六，加强小城镇建设立法。在社会主义新农村建设中，通过小城镇建设可以加速农业产业化的进程，推进农业适度规模经营，吸纳转移农村剩余劳动力。因此，发展小城镇将是我国今后改善产业结构、就业结构和人口分布的一条重要途径，也是逐步缩小城乡差别、促使城乡协调发展，建设有中国特色的农业现代化的必由之路。目前小城镇建设尚在规划起步阶段，我们要避免先发展、后治理的教训，优先考虑制定适合国情和农村实际的关于小城镇规划、建设、管理的法律法规，保障小城镇建设在法制规范的轨道上顺利进行。
此外，要选择事关农村长远发展、农民增收和农村和谐稳定等方面的重大问题进行立法。同时，对已有的地方性法规进行清理，凡不符合新农村建设发展要求的内容，分别进行修订。围绕建设新农村的重大历史任务，提出制定或修改农民合作经济组织法、农业投入法、农田水利促进法、农业技术推广法等，为支持“三农”、促进农村经济社会发展提供法律保障。从湖北省的实际情况来看，重点要在加强植物资源保护、维护生态平衡、优化农业生产环境、发挥水文资讯在防治自然灾害中的作用等方面作出规范，促进农业增效，农民增收。要继续跟踪农业法、农村土地承包法、动物防疫法、防洪法等国家法律以及我省相关法规的贯彻落实。要按照新农村建设“村容整洁”的目标，着重加大对城郊农村、工业废水废气严重污染的乡村的治理力度，加大对农村生活垃圾、水源污染的治理力度，逐步改善农民生活环境和农业生产环境。
四、提高农民的法律素质
党中央、国务院发布的《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中，明确提出要“加强农村法制建设，深入开展农村普法教育，增强农民的法制观念，提高农民依法行使权利和履行义务的自觉性”。加强农村法制宣传教育工作，做好农村法律保障，是农村法制建设的重要环节，也是建设社会主义新农村的重要内容。
和谐稳定既是社会主义新农村的基本特征，也是新农村建设的基本前提。社会主义新农村首先应当是和谐稳定的新农村。法制宣传教育是实现和维护农村和谐稳定的一项基础性工作。广大农民通过学习法律知识，掌握合法与违法的界限，养成自觉守法的习惯，懂得依法维护合法权益，就能够有效保障农村各项活动依法有序进行，从而最大限度地防止和减少因不知法、不懂法引发的各种影响农村社会稳定事件的发生，营造新农村建设的和谐稳定环境。
其一，要切实提高广大农民的法律意识。培养具备现代法律素质的新型农民，使农民自觉守法，遇事找法，既要正确行使法律赋予的权利，同时也要严格履行法律规定的义务，做具有较高法律素质的社会主义新农民。深入开展农村普法教育，是推进社会主义新农村建设，培养新型农民的迫切需要。九亿农民是建设新农村的主体，提高广大农民的素质是建设新农村的关键因素。法律素质就是建设社会主义新农村的新型农民的必备素质。通过深入持久的普法工作，使农民的法律知识普遍丰富，法制观念普遍增强，法律素质普遍提高，广大农民群众就能够进一步树立依法自我管理的意识，进一步提高依法自我管理的本领，正确行使当家作主的民主权利，正确履行村级民主管理的责任，从而担当起社会主义新农村建设和管理的重任。
其二，要明确农村普法教育的重点内容。当前，我国的各类法律已经蔚为大观，仅全国人大及其常委会通过的法律及有关法律问题的决定就有400多个，国务院制定的行政法规900多个，还有为数更多的部门规章、地方性法规和规章。这么多的法律不可能在一段时间内全部作为农村普法教育的内容。因此，必须针对建设新农村的迫切需要和广大农民的现实需求，确定一个时期的普法重点内容。当前，要把学习宣传宪法放在农村普法的突出位置，使广大农民了解宪法、掌握宪法，树立宪法意识，增强权利义务观念和民主管理意识。同时，要针对发展农村经济的要求，开展市场经济方面法律的宣传教育；要针对实现农村社会和谐的要求，开展维护稳定方面法律的宣传教育；要针对维护农民利益的要求，开展化解矛盾纠纷、维护合法权益方面法律的宣传教育。
其三，要注意方式，增强实效。要采取贴近农村现实，适应农民需求，生动活动，深入浅出，通俗易懂，灵活多样的普法形式。坚持“需要什么法，就普什么法”的原则，农民喜欢什么形式，就采取什么形式的办法，加大普法力度。比如可采取戏曲、文艺等农民喜闻乐见的形式，宣传同农民从事农业生产活动密切相关的农资产品质量、基本权利与义务、劳动法特别是劳动合同、农业投入、农业科技推广、金融法律等。
五、强化农村基层法律服务
基层法律服务是帮助广大农民了解法律、运用法律手段化解矛盾和纠纷，依法维护自身合法权益的一项重要工作。
要建立健全法律服务工作机制。律师、公证员、基层法律服务工作者要树立为党的中心工作服务意识，积极主动地为县乡政府和领导干部当好法律顾问，为依法行政提供法律咨询。要进一步提高为农民服务的意识，特别是在土地承包、农民负担等涉及农民切身利益的问题上，为农民提供必要的法律帮助。目前在全国各地建立的“１４８”法律服务专用电话，开辟了为农村提供快捷法律服务的新领域，应大力扶持和推广。同时要为农民提供法律援助。法律援助是国家和社会为贫者、弱者和残者无偿提供的法律帮助制度。这项制度对于农民特别是经济困难、无钱诉讼的农民来说，显得特别重要。它使农民的权利得以维护，充分体现社会公平、正义，体现法律面前人人平等。我们应大力发展这一制度，不断加强法律援助机构建设，切实为农民利益服务。
要搞好法律援助工作。在基层很多人都是弱势群体，法律知识也很薄弱，在这种情况下，在诉讼过程中遇到的困难，特别是遇到的经济困难问题，是一个普遍的现象。要做好诉讼减、缓、免的工作，尽量减轻农民的负担。对实在没有办法请律师的，可以通过其他的方式，为当事人免费请律师。农村的路途交通不便、经济又不发达，如果按照严格的规范操作，可能会加大农民群众的负担，应尽量采取简易审判程序审理案件。这样能够从快审理、从快下判、从快调解，这种依法从快、从简，可以及时化解各个方面的纠纷，可以减轻人民群众的诉累，避免矛盾激化。坚持以调解为首位，能调则调，当判则判，要考虑到农民群众在今后还会在一起相处，有的甚至是朝夕相处，要重视调解的重要作用，能够调解解决的就不要判决，不到万不得已才用判决的形式。另外在涉及“三农”的案件上，应适当扩大先予执行的范围，维护社会稳定，减少当事人的诉累。
陈娴灵，女，（1970－），湖南益阳人，湖北经济学院法学系副教授，法学硕士，主要研究方向：民事诉讼法 经济法
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